淺談我國環(huán)境保護法的立法模式論文

　　淺談我國環(huán)境保護法的立法模式
　　
　　內(nèi)容提要： 受傳統(tǒng)立法模式的影響，我國的環(huán)境保護立法采單一立法模式。而結(jié)合我國環(huán)境保護與管理的理論和實踐，采取綜合立法模式將是我國環(huán)境保護立法的最佳選擇。
　　
　　一、環(huán)境保護立法模式概要
　　
　　立法模式是指一國立法所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)。環(huán)境保護法的立法模式則是指在環(huán)境保護立法的決策和制定過程中，立法機關(guān)所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)的總稱。
　　
　　總體而言，環(huán)境保護法的立法模式主要分為環(huán)境保護立法的目標模式和環(huán)境保護立法的法體模式。
　　
　　環(huán)境保護立法的目標模式?jīng)Q定著環(huán)境保護法的指導思想和調(diào)整對象。明確環(huán)境保護立法的目標模式，有利于確定環(huán)境保護法的任務和目的。從目前環(huán)境保護與管理的理論和實踐來看，環(huán)境保護立法的目標模式主要體現(xiàn)在以下立法理念和立法原則上，即：運用綜合生態(tài)系統(tǒng)方法進行管理，發(fā)揮各自然生態(tài)系統(tǒng)及人工生態(tài)系統(tǒng)的整體功能;改善生產(chǎn)工藝和技術(shù)，促進區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展;綜合協(xié)調(diào)人的利益與生態(tài)系統(tǒng)自身的自然利益，促進經(jīng)濟和社會的和諧、持續(xù)發(fā)展。
　　
　　環(huán)境保護立法的法體模式主要是指各種不同層級的環(huán)境保護法以何種形態(tài)作為表現(xiàn)方式。大體來說，環(huán)境保護立法的法體模式可分為三種類型：
　　
　　(一)統(tǒng)一基本立法模式，即一國制定一部統(tǒng)一的環(huán)境保護基本法對各種環(huán)境保護和管理活動進行調(diào)整。如1969年美國制定的《國家環(huán)境政策法》，1973年羅馬尼亞制定的《環(huán)境保護法》，1995年2月俄羅斯聯(lián)邦杜馬通過的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國自然環(huán)境保護法》等都屬于各國的環(huán)境保護基本法;
　　
　　(二)單行法律法規(guī)模式，即指通過分別制定單獨的環(huán)境保護法律、法規(guī)對表現(xiàn)為各環(huán)境要素和環(huán)境組分的環(huán)境進行保護和管理的活動進行調(diào)整，如瑞典的《水系保護法》，英國的《土地排水法》，甘肅省于2003年通過的《甘肅省濕地保護條例》等法律、法規(guī)的制定即屬該立法模式;
　　
　　(三)混合立法模式。該立法模式具體是指根據(jù)各個國家和地區(qū)濕地保護的特點，采用統(tǒng)一基本立法模式和單行法律法規(guī)模式相結(jié)合的方式進行濕地保護立法的模式�；旌狭⒎�模式是現(xiàn)代各國環(huán)境保護立法最為多見的立法模式。自上個世紀六、七十年代以來，世界范圍內(nèi)許多國家曾先后開始采用該立法模式，將其運用于環(huán)境保護立法之中。如美國、日本、英國、俄羅斯等國曾先后制定了關(guān)于環(huán)境保護的基本法律，也制定了針對各環(huán)境要素的保護和利用以及具體環(huán)境污染防治等方面的法律。
　　
　　除單獨采用目標模式和法體模式進行立法之外，綜合運用目標模式和法體模式相結(jié)合的立法模式，即環(huán)境保護的綜合立法模式也是現(xiàn)代許多國家所采用的環(huán)境保護立法模式，這主要是由環(huán)境保護法所保護的生態(tài)系統(tǒng)所具有的結(jié)構(gòu)和功能的完整性、體系性等特點決定的，如荷蘭、德國、美國等國在其環(huán)境保護立法中都采用這種立法模式。
　　
　　二、我國環(huán)境保護法的立法模式選擇--綜合立法模式
　　
　　目前，綜合生態(tài)系統(tǒng)方法 [1] [1]已經(jīng)成為指導包括我國環(huán)境法在內(nèi)的全球“第二代環(huán)境法”發(fā)展的重要理念和方法。結(jié)合綜合生態(tài)系統(tǒng)方法的綜合性 [1] [1]、公益性、靈活性等特點和已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗，我國環(huán)境保護立法應采取綜合立法模式。具體而言，綜合立法模式至少包括以下內(nèi)容：
　　
　　(一)目標模式和法體模式的綜合
　　
　　目標模式通常表現(xiàn)為一定歷史階段國家、社會對相關(guān)立法的宗旨、任務、目的的總體認識和態(tài)度，彰顯著時間向度的立法特點，因而體現(xiàn)出一國立法理念的更新和法律的動態(tài)發(fā)展情況;法體模式則是指國家在既定的立法體制下創(chuàng)制的各法律形態(tài)，反映著空間向度的立法形式特點，因而具有相對靜止性。因此，立法應當綜合體現(xiàn)時間向度和空間向度的動態(tài)變化特征，以適時、適地地調(diào)整特定社會關(guān)系，尤其對于理念正在不斷更新，區(qū)域特征非常明顯的環(huán)境保護法來說，其立法更應體現(xiàn)目標模式和法體模式相結(jié)合的綜合立法模式。因而，目標模式和法體模式的綜合是當下我國環(huán)境保護立法模式最為重要的內(nèi)容和特征。
　　
　　根據(jù)對立法目標模式的一般理解，環(huán)境保護立法的目標模式?jīng)Q定著該立法的指導思想和調(diào)整對象。明確我國環(huán)境保護立法的目標模式，有利于確定立法任務和目的。當下，在我國環(huán)境保護中，確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念有著重要的理論基礎、制度基礎、社會基礎和實踐基礎。
　　
　　具體而言，現(xiàn)代自然科學和人文社會科學的深入、綜合發(fā)展為我國生態(tài)環(huán)境保護確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念提供了重要的理論基礎;我國生態(tài)環(huán)境保護中的現(xiàn)有管理體制為確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念提供了制度基礎;我國生態(tài)環(huán)境保護工作的整體性要求是確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的社會基礎;其它國家和地區(qū)在綜合生態(tài)管理理念下的成功立法經(jīng)驗和中國/全球環(huán)境基金干旱生態(tài)系統(tǒng)土地退化防治伙伴關(guān)系的國家規(guī)劃框架(PRC-GEF-OP12-CPE)的第一個項目(簡稱GEF-OP12)，即旨在防治甘、青、新、寧、蒙、陜六省區(qū)土地退化能力的合作項目為我國生態(tài)環(huán)境保護確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念奠定了重要的實踐基礎。因而，我國環(huán)境保護立法的目標模式應當體現(xiàn)在以下立法理念和立法原則，即：運用綜合生態(tài)系統(tǒng)方法進行管理，發(fā)揮各自然生態(tài)系統(tǒng)及人工生態(tài)系統(tǒng)的整體功能;改善生產(chǎn)工藝和技術(shù)，促進區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展;綜合協(xié)調(diào)人的利益與生態(tài)系統(tǒng)自身的自然利益，促進經(jīng)濟和社會的和諧、持續(xù)發(fā)展。
　　
　　對于我國環(huán)境保護立法的法體模式，則應當采取混合型模式，即統(tǒng)一基本立法模式和單行法律法規(guī)模式相結(jié)合的模式，而不宜采用某種單一立法的模式。之所以采取混合型模式，主要由我國環(huán)境保護的立法體制和立法特點所決定的。就我國環(huán)境保護的立法體制而言，中央立法就環(huán)境保護的全局性、一般性要求作出規(guī)定。地方立法應在中央立法的框架內(nèi)，根據(jù)具體情況，作出補充規(guī)定或執(zhí)行性規(guī)定。
　　
　　其中，對于特殊的生態(tài)區(qū)域，還有各效力層級的特殊區(qū)域生態(tài)保護立法。這種“一元二級多層次”的生態(tài)保護立法模式遵循了從一般到特殊、從抽象到具體的基本規(guī)律，對于整體生態(tài)系統(tǒng)、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)以及各生態(tài)要素的單獨保護有重要意義。就我國環(huán)境保護的立法特點來看，全國各區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境各異。西有荒漠戈壁，南有丘陵水鄉(xiāng)。不同的自然生態(tài)環(huán)境應附之以不同的保護手段。在立法層面，各區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)要素保護法須因地制宜，分別規(guī)制。這種需求反映在立法法體模式上，就是一般基本立法和各單行立法相結(jié)合，即混合立法。在我國環(huán)境保護立法中，法體主要表現(xiàn)為有關(guān)我國全國性環(huán)境保護的法律、法規(guī)，地方性環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章，民族地區(qū)有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單性條例以及特殊“一區(qū)一法” �；旌狭⒎ǖ姆�體模式就是指上述法體的相互協(xié)調(diào)與配合。
　　
　　作為重要的部門立法，我國環(huán)境保護立法也應當在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的指導下，整合已有的各環(huán)境保護立法，制定具有普遍指導意義的全國性環(huán)境保護法律法規(guī)、地方性環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章，民族區(qū)域有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例以及特殊的“一區(qū)一法”,以全面維護我國生態(tài)環(huán)境功能與結(jié)構(gòu)的完整性。其中，具有普遍指導意義的全國性環(huán)境保護法律法規(guī)是指全國人大及其常委會或國務院制定的法律效力及于全國范圍，即對全國整體的環(huán)境保護具有普遍指導意義的基本法律和重要法規(guī)。
　　
　　目前，社會各界正在呼吁由全國人大制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》
　　
　　[3]盡快出臺，以全局、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)地規(guī)制各種不當?shù)淖匀毁Y源開發(fā)、利用行為和各種破壞、污染環(huán)境的行為，維護生態(tài)系統(tǒng)的平衡。由全國人大制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》的盡快出臺，既是環(huán)境與資源法作為一門獨立法律部門出現(xiàn)的重要標志，更是協(xié)調(diào)該部門法與其他部門法關(guān)系的必需;地方性環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章則是指地方人大和政府在立法權(quán)限范圍內(nèi)，依照全國性環(huán)境保護法律法規(guī)所制定的適用于地方環(huán)境保護的各種立法形態(tài)。
　　
　　2003年出臺《甘肅省濕地保護條例》即屬此種立法;民族區(qū)域有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例是指我國廣大的民族自治地方的立法機關(guān)在立法權(quán)限范圍內(nèi)，依照上位法的基本原則和精神，結(jié)合本民族區(qū)域的環(huán)境與資源特點，制定的適用的該自治地方區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的特殊立法形態(tài)，如今年年初新疆維吾爾自治區(qū)人大代表提議的《自治區(qū)濕地保護條例》;“一區(qū)一法”則是指按照特殊自然生態(tài)區(qū)域進行特殊立法的方法，如2003年青海省人大常委會通過的《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》。
　　
　　(二)各級、各類立法的相互綜合
　　
　　1.國家立法和地方立法的綜合
　　
　　國家立法和地方立法的綜合實指國家立法和地方立法的相互配合和協(xié)調(diào)的問題。根據(jù)我國立法法第六十三條、第七十一條、第七十三條的規(guī)定，地方各立法機關(guān)在不同憲法、法律、行政法規(guī)等中央立法相抵觸的前提下，可以在本轄區(qū)內(nèi)制定執(zhí)行性或創(chuàng)制性的地方性法規(guī)和規(guī)章。按照綜合立法模式的要求，在我國環(huán)境保護立法過程中，必須要處理好全國性環(huán)境保護法律、法規(guī)與地方性環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章及民族地方有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例之間的關(guān)系，以及全國性環(huán)境保護法律、法規(guī)，地方性環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章，民族地方有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例與特殊“一區(qū)一法”之間的關(guān)系。全國性環(huán)境保護法律法規(guī)為地方性環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章和民族地方有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例的制定提供原則性、一般性指導;地方性環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章和民族地方有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例應在全國性環(huán)境保護法律法規(guī)的范圍內(nèi)進行具體規(guī)定;特殊的“一區(qū)一法”也應與全國性環(huán)境保護法律法規(guī)和地方性環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章相互協(xié)調(diào)。只有處理好國家立法與地方立法的相互配合和協(xié)調(diào)問題，才能有效地發(fā)揮處于不同效力層級的環(huán)境保護法律的作用。
　　
　　2.創(chuàng)制性立法和執(zhí)行性立法的綜合
　　
　　環(huán)境保護的創(chuàng)制性立法是指一定的立法機關(guān)在法定立法權(quán)限范圍內(nèi)，依照憲法等上位法進行的自主性的環(huán)境保護立法。如全國人大及其常委會、國務院等創(chuàng)制全國性的環(huán)境保護法律、法規(guī)的立法活動、地方有權(quán)人大和政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定的該地方區(qū)域環(huán)境保護的法規(guī)和規(guī)章等。環(huán)境保護的執(zhí)行性立法則是指有關(guān)立法機關(guān)為了貫徹、實施上一層級的環(huán)境保護法而制定的具體執(zhí)行性規(guī)則。如國務院制定的關(guān)于具體執(zhí)行全國人大制定的法律的實施細則即屬此類。我國在環(huán)境保護立法時，創(chuàng)制性立法和執(zhí)行性立法應當實現(xiàn)最大程度的綜合：創(chuàng)制性立法為執(zhí)行性立法提供了全局性、一般性指導;執(zhí)行性立法為創(chuàng)制性立法的實施設計了具體可行的步驟、方法。
　　
　　3.環(huán)境保護基本立法和環(huán)境各要素、組分保護立法的綜合
　　
　　環(huán)境保護基本立法是就全國性生態(tài)環(huán)境進行整體性、一般性法律保護的立法類型;環(huán)境各要素、組分保護立法則是指單獨就組成生態(tài)系統(tǒng)的各生態(tài)要素如土壤、水流、動植物等以及表現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)各組成部分的生態(tài)單元進行法律保護的立法類型。從現(xiàn)有立法來看，環(huán)境保護基本立法不夠完善，而各生態(tài)要素、組分保護法卻層出不窮。
　　
　　加之各生態(tài)要素保護法的制定往往側(cè)重各要素主管部門的自身利益，因此，這種狀況易造成了我國環(huán)境保護中的有法不治，各種環(huán)境與資源破壞行為有增無減，生態(tài)環(huán)境的整體功能每況愈下。因此，從生態(tài)環(huán)境的整體性出發(fā)，其法律保護應當體現(xiàn)整體性、全局性的特點，即在我國環(huán)境保護立法中，一方面，應當全面統(tǒng)籌各生態(tài)要素、組分保護立法之間的協(xié)調(diào)，另一方面，應當協(xié)調(diào)環(huán)境保護基本立法和各要素、組分保護立法之間的關(guān)系。
　　
　　4.國家制定法和地方環(huán)境習慣法的綜合
　　
　　國家制定法和地方環(huán)境習慣法的綜合是指正確處理好國家制定法和地方環(huán)境習慣法在適用中的協(xié)調(diào)和沖突關(guān)系的問題。
　　
　　相對于國家制定法來說，地方環(huán)境習慣法是人們在長期的生活中所形成的為本地區(qū)所特有的關(guān)于人與自然關(guān)系的法文化形態(tài)，與人們賴以生存的自然環(huán)境緊密相關(guān)，體現(xiàn)了人們與自然相互抗爭和妥協(xié)的歷史進程。作為一種獨特的法文化形態(tài)，地方環(huán)境習慣法的形成以一系列與自然環(huán)境有關(guān)的地方習慣為基礎，最初主要表現(xiàn)為生活在一定區(qū)域的先民對生存環(huán)境和自然狀況的直觀認識、信仰、依賴、愛憎等情感和對自然環(huán)境進行改造而形成的物質(zhì)形態(tài)。這些習慣長期地被人們遵守，并被反復適用于調(diào)處人與自然以及與自然相關(guān)的人與人之間的關(guān)系中，因而形成了具有約束力的習慣法。
　　
　　我國是一個多民族聚居的國家，民族分布極為廣泛，因而，有關(guān)環(huán)境保護的地方習慣法便被賦予了更強的生命力。這些地方習慣法在規(guī)制人們破壞自然環(huán)境的行為、調(diào)處人們在自然資源利用中的各種糾紛時，對適用于各環(huán)境區(qū)域的國家制定法起到了極大的補充、輔助作用，甚至在某些情況下不同程度地替代了國家制定法的適用。因此，在進行我國環(huán)境保護立法時，必須要處理好國家制定法與地方環(huán)境習慣法之間的協(xié)調(diào)和沖突問題，使國家制定法與該區(qū)域地方環(huán)境習慣法相互融合，內(nèi)化為當?shù)厝藗儽Ｗo環(huán)境的內(nèi)心意志和自我行為。
　　
　　(三)方法的綜合
　　
　　1.按照生態(tài)環(huán)境的整體性進行管理
　　
　　綜合立法模式源自生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性。因此，綜合立法模式要求在我國環(huán)境保護立法時，要突破傳統(tǒng)的按照行政區(qū)域和部門進行管理的模式。通過跨行政區(qū)域和跨部門管理來保護生態(tài)環(huán)境，是綜合生態(tài)系統(tǒng)方法的基本要求。國內(nèi)已有一些成熟的經(jīng)驗值得考慮，例如黃河流域管理委員會對全流域的生態(tài)環(huán)境具有綜合協(xié)調(diào)和咨詢功能，鄱陽湖流域的山江湖開發(fā)治理委員會具有部門協(xié)調(diào)和決策咨詢功能�？缧姓�區(qū)域管理并沒有一個固定的模式，而要根據(jù)我國的政治體制、區(qū)域政府行政能力、文化歷史背景、資源利用方式和傳統(tǒng)管理模式等多種政治、經(jīng)濟、社會和文化因素做長期的、漸進的機制安排。這種機制安排包括法律、法規(guī)、政策和地方規(guī)章的安排，上一級行政首長領導下的協(xié)調(diào)機構(gòu)安排以及區(qū)域政府之間長期或短期的協(xié)調(diào)和合作機制安排等。
　　
　　[2]針對目前部門分治、部門利益嚴重的管理現(xiàn)狀，從立法層面上確立環(huán)境保護主管機關(guān)享有相應的行政權(quán)力以協(xié)調(diào)各環(huán)境要素主管機關(guān)的制度，將是實現(xiàn)跨部門管理濕地的基礎和前提。
　　
　　2.科學方法和制度管理方法的綜合
　　
　　環(huán)境科學、生物科學等先進自然科學的發(fā)展為我國生態(tài)環(huán)境保護提供了現(xiàn)代方法論指導，也為環(huán)境管理制度的革新提供了強有力的理論支撐。推廣先進的自然科學知識，大力發(fā)展區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)效益補償?shù)却胧�，是我國環(huán)境保護的重要舉措，也是綜合生態(tài)系統(tǒng)方法的基本要求，更是我國環(huán)境管理的必需抉擇。
　　
　　3.綜合三種調(diào)整機制的方法
　　
　　三種調(diào)整機制即行政機制(第一種調(diào)整機制)、市場機制(第二種調(diào)整機制)和社會公眾參與的機制(第三種調(diào)整機制)。傳統(tǒng)的行政機制對于環(huán)境與資源管理起到了重要的作用，但是，行政機制的單純調(diào)整往往導致政府失靈，如“公有地的悲劇”暴露了單純行政機制的不足。于是市場機制應用而生，但是自發(fā)的市場調(diào)整機制在環(huán)境與資源的保護與利用上亦出現(xiàn)了市場的自我盲目等市場失靈現(xiàn)象。面對政府能力的有限和市場的先天缺陷，試圖從制度層面確立并維護一個強大的、活躍的、參與式的第三領域或公民社會，使國家對公民更加負責任，使市場更具有人情味、道德味和文化味，彌補政府能力不足和市場缺陷，是很有必要的。
　　
　　[3]在我國環(huán)境保護中，也同樣存在第一、二種調(diào)整機制的不足，因此，充分發(fā)揮第三種調(diào)整機制即社會公眾參與機制的作用，對于彌補第一、二種調(diào)整機制的不足，實現(xiàn)我國環(huán)境保護中的環(huán)境民主有著重要的革新意義。

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